作者：陈强 赵程程
上海市“十二五”规划《纲要》提出，“创新驱动、转型发展”是上海在更高起点上推动科学发展的必由之路。从区域竞争的视角出发，德国近20年的产业集群创新转型之路，对上海产业转型，可以提供一些新思维、新启示。
根据迈克尔·波特（Michael Porter）提出的区域竞争力理论中产业集群及政府集群策动的概念，即同一地理区域内，相关联的产业群体定义为“集群”。后有学者将由政府颁布和实施一系列针对性的政策，吸引集群内的企业、科研机构等其他主体参与的活动过程，定义为“政府集群策动”。据统计，目前政府集群策动已经成为发达国家产业政策、区域政策、创新政策的核心部分。德国联邦政府于1995年第一次在全国范围内开展集群策动——推行BioRegio（生物区）计划，全面地促进了德国生物技术产业化发展。这之后的十多年间，连续的集群策动在德国陆续进行，取得了有效成果。与欧洲其他发达国家相比，德国的集群策动更具有科学性、继承性和演变性。
德国集群策动的背景透析
北京大学的王缉慈教授曾提出，政府集群策动可以由国家中央政府发动的全国层面的政策规划实施，也可以是地方政府针对地域产业特点发动的地方层面的政策规划实施。从1995年至今，德国政府从国家层面连续发动了三次大的集群策动，即BioRegio计划、InnoRegio（创新地区）计划和GA-networking（GA网络）计划，每个计划都具有其时代特色。
1.《生物技术2000计划》孕育出的BioRegio计划
BioRegio计划的制定和实施是为了振兴20世纪80年代德国生物技术产业。相对于其他西方发达国家，德国发展现代生物技术的历史并不长，但是德国对生物技术历来都比较重视。然而，20世纪80年代，德国在生物技术产业化方面已明显落后于英国和美国。据分析，主要原因有：德国社会各界对现代生物技术的潜在风险与安全保障存在巨大的疑虑，迫使政府制订了较严格的法律法规限制许多与生物技术相关的研究及商业化运作；德国的研究机构、大学和企业及政府部门之间彼此孤立、缺乏联系。尽管德国在生物技术方面具有一定优势，但各类集群主体相对孤立的现状使得德国生物技术产业化程度较低；风险资本未得到充分的发挥。生物技术产业的高风险性和商业银行投资的低风险性之间的矛盾，致使生物技术企业能在德国资本市场所获得的资金极其有限。资金的匮乏也制约着德国生物技术企业的发展。
针对上述问题，德国政府开始大力宣传生物技术，通过政府诸多的激励措施导向，德国生物技术得以高速发展，民众意识也有了转变。1990年，德国联邦政府谱写了未来十年的生物产业规划——《生物技术2000计划》。1995年启动的BioRegio计划是《生物技术2000计划》的具体实施方案，也是德国生物技术发展的关键计划。
2.东、西地区发展失调下的InnoRegio计划
与振兴德国生物技术产业的BioRegio计划不同，InnoRegio计划为了平衡德国东、西部地区的经济发展，力图通过创新提升东部地区企业的创新能力。德国统一后，东部地区得到政府的重点财政支持，经济水平得到全面提升。东部企业与西部相比，研发能力较弱、规模较少、无明显的竞争优势，再加上政府对东部的资助逐年减少，制约着东部中小企业的发展。为了持续发展德国东部产业，激发东部企业的创新能动性，走上自我发展的道路，InnoRegio计划应运而生。
3.区域过度竞争下的GA-networking计划
BioRegio计划促进了德国产业的集聚发展；InnoRegio计划激发了德国东部企业的创新精神。然而，大量集群策动也带来了德国区域过度竞争和政府资源的浪费。在此背景下， GA-networking计划在全国开展，旨在协调德国产业集群之间的竞争和合作，形成集群之间的合作网络，实现对集群的高效管理。
德国集群策动的演化路径
与欧洲其他国家不同，德国政府集群策动更具有科学性和战略性。德国集群策动的演化路径遵循了集群的一般客观发展规律，即从单个的集群内部主体间的合作到集群整体的创新，从单个的集群创新转型到集群之间的合作。首先，德国政府通过BioRegio计划及其后续的BioProfile（生物态势）计划促进集群的产生和初步发展。尽管BioRegio计划是以发展生物技术产业为主，但后续的BioProfile计划传承了BioRegio计划的实施经验，带动了德国其他高科技产业的全面发展，促进产业的集聚。然而，德国产业的蓬勃发展也无法掩饰东部地区相对落后的经济。为了实现国家的整体经济发展，发展东部地区产业经济迫在眉睫。1999年，德国政府以区域创新理论为指导，在东部地区实施了InnoRegio计划，通过创新网络激发中小企业的创新能动性，从而促进集群主体间的合作。作为InnoRegio计划的后续计划，创新区域增长极计划（Innovative Regional Growth Poles）将InnoRegio计划的经验传播到全国地区，以“自下而上”的方式带动了全国经济的全面发展。这段时间，德国传统产业集群成功转型成为创新集群，区域竞争力得到持续有效的发展。20世纪末至21世纪初是德国集群策动蓬勃发展的时期。然而，大量集群策动也带来了德国区域间的过度竞争和政府资源的浪费。2005年，政府发动的GA-networking计划在深化了集群策动的同时，重点对集群进行有效的管理，关注集群核心区域与集群外延区域的合作联盟，通过核心区域带动外延区域的发展，扩大集群影响范围。由于目标的不同，BioRegio计划、InnoRegio计划、GA-networking计划的集群策动生命周期各具特色（见图）。
1.BioRegio计划的生命周期及成效
1995年德国联邦政府发动的BioRegio计划，是以提升生物技术企业研发能力，深化生物技术产业化发展，将德国生物技术产业发展成欧洲第一为目标。针对德国生物技术产业化程度较低、风险资本的匮乏等问题，BioRegio计划以资金资助的方式，培养发展4个区域内的企业研发能力，促进生物技术产业化。与其他欧洲发达国家不同的是，BioRegio计划的生命周期更富有科学性、独特性、协调性、继承性和演变性。
1）制定的科学性
BioRegio计划不是凭空想象的，它是以20世纪80年代经济合作与发展组织（OECD）发布的生物技术将会在未来经济中扮演极其重要角色的报告和区域经济学理论为基础，即知识密集型企业将在某个特定的地理位置集聚，此区域具有独特的劳动力、资本市场及相关配套的服务机构。
2）实施方式的独特性
与传统的政府规划发展某个地区不同，德国联邦政府在BioRegio计划以竞争选拔的方式选择策动地区。德国联邦政府通过9条指标对参选的17个地区/地区联盟的策动方案进行评估。这9条指标强调区域内主体间的联系、区域竞争力以及策动方案的可行性。竞争出来的4个地区/地区联盟在生物技术、企业规模等都处于德国国内领先水平。通过竞争得到政府资助比直接获得政府资助，集群策动更能获得好的效果。
3）联邦政府主导与区域经济自主发展的协调统一性
自上而下的政策实施与自下而上的区域发展具有一定的矛盾。区域的发展离不开政府的政策支持，但是政府过度干预区域的发展，反而会带来适得其反的后果，重则制约区域经济。然而，在BioRegio计划实施中，政府自上而下的管理方式与区域自下而上的发展方式得到了统一。在整个作用期中，德国联邦政府只在前期对17个参选集群策动项目进行选择的时候进行干预，在后期仅是资助区域集群策动项目的实施。
4）计划的继承性与演变性
2000年，柏林、慕尼黑生物技术产业中心的建成也标志着BioRegio计划进入成熟期。同年，德国联邦政府也停止了对其的资金资助。然而，这并不意味着集群策动的完全结束。次年，德国联邦政府通过BioProfile计划，将在生物技术产业化的经验传承到全国其他高新技术产业化发展上。
5）策动的成效
短短5年之间，BioRegio计划打破了德国传统产业结构，构建出以研发为支柱的新型产业，从而促进生物技术产业等高科技产业集群的产生及发展。据相关部门统计，BioRegio计划的实施带来了生物技术企业数量的激升，生命科学核心企业从1995年的75所上升到1998年的222所；同时，也丰富了生物技术的投资市场，风险资金从1996年的7500万马克上升到1998年的42500万马克，为德国高科技产业的未来发展创造了良好的软环境。
2.InnoRegio计划的生命周期及成效
1999年，德国联邦教育与研究部（BMBF）针对德国东部地区中小企业数量多、研发差、创新低等特点，制定实施了BioRegio计划。该计划试图通过构建中小企业创新网络，提升区域竞争力，培养德国东部地区中小企的创新能力，摆脱对德国联邦政府财政扶持的依赖。
InnoRegio计划在形式上更多继承了BioReio计划。与BioRegio计划相同，InnoRegio计划的制定也离不开学术理论的支持。它是建立在“创新网络是保持企业长期竞争优势的有效方法”、“采用构建创新网络促进集群发展，更重要的是要发挥集群内主体的能动性”、“创新集群主体显性知识与隐性知识转化路径”理论的基础上。在实施方式上，同样采用了区域项目选拔的方式，对444个参选地区及项目进行评估，最终选出25个具有创新网络萌芽地区（实际23个项目参与了策动）。在政府主导和区域经济自主发展方面，2005年之前，InnoRegio计划协作机构共资助1.1亿欧元（其中5000万欧元属于私有投资），监管对各地区集群策动的实施，鼓励构建“产学研”一体化模式，形成创新网络。随着各地区集群策动逐步成熟，2005年之后，德国经济研究所对集群策动的实施过程的经验进行总结，及时上报德国联邦教育与研究部。同年，德国联邦政府继承和延续了InnoRegio计划的经验，制定出创新区域增长极计划，积极鼓励德国东部更多的地区实施“自下而上”的策动。
截至2002年，InnoRegio计划促使23个创新网络的形成，其中包括4个服务网络、6个生产网络、4个研究网络和9个非正式交流网络。王缉慈教授据研究发现，集群创新最大的动力来源，不是集群主体之间的正式交流，而是非正式交流。创新网络的形成带来了德国东部中小企业的迅猛发展。据相关部门统计，截至2002年，参与计划实施的30%的中小企业的经济效益高于同年全国企业平均水平；参与企业普遍认可集群创新网络更有利于提升研发能力，其中20%的企业通过创新网络获得高额效益。集群内部主体之间的信任度得到提升，更有利于集群内部的非正式交流，促进创新网络形成。然而，据相关专家深入研究发现，InnoRegio计划也存在不足，主要是在网络组织模式过于呆板，缺乏灵活性，不利于知识的溢出。
3.GA-networking计划的生命周期及成效
GA-networking计划的产生是基于前期BioRegio计划带来了德国产业集聚发展和InnoRegio计划激发了德国东部企业的创新精神。这期间，国家层面4个集群策动的启动和地区层面30多个策动项目的实施势必会带来资源分配的重复浪费。为了协调项目实施、合理分配资源、避免过度竞争和扩大集群影响力，2005年区域合作经济结构联合促进工作组（GA）组织实施了GA-networking计划。
与前期BioRegio计划、InnoRegio计划不同，GA-networking计划是对集群的有效管理。区域合作经济结构联合促进工作组形成专门的集群管理机构，负责协调集群之间的合作与竞争，同时通过集群核心区域和外延区域的合作，试图带动集群周边经济的发展。目前，由于实施未完成，还未能对该策动进行效果评估。
对上海产业创新的新启示
上海的工业基础好，对外开放程度高，科技与人才资源富集，但其在产业转型升级过程中仍存在路径依赖、创新环境不完善、体制机制障碍等困难。通过以上对德国集群策动的考察，可以从中获得如下一些对上海具有借鉴意义的启示。
第一、上海市政府应发动具有连续性、演变性、战略性的集群策动。2009年，上海市政府有关部门对上海各区县产业集群发展情况、潜在问题进行了深入调研，但未能从战略高度制定连续性、演变性、战略性的集群策动计划。集群策动的连续性、演变性、战略性是德国保持持续区域竞争力的根本原因。上海市政府有关部门应“目光长远”，以“十二五规划”为纲，针对目前及未来可能出现的区域经济问题，探索出一条连续性、演变性、战略性的集群策动演变路径。
第二、发动集群策动应“长短结合”。在制定中长期集群策动计划的同时，还要考虑集群策动的生命周期问题。笔者认为集群策动的生命周期不应过长，一般5-6年即可。首先，集群策动是引导性政策实施，周期不应过长。其次，过长的集群策动会导致资源的浪费。德国已完成的BioRegio计划与InnoRegio计划，实施10年，共资助2亿欧元。以实施时间较长的日本产业集群计划为例，仅仅在2005财政年度，就花费了4.8亿欧元。最后，国家过度的资助反而会导致企业创新动力下降。集群策动周期较长、资助增加反而会导致企业对政府财政资助具有很强的依赖性，创新动力下降。
第三、集群策动应突出重点，初期要通过项目竞争选择重点发展地区。因为，通过竞争得到政府资助比直接获得政府资助，集群策动更能获得好的效果。区域集群策动方案竞争的过程，也是集群内政府、企业等主体了解政府集群策动目的和方式的过程。此外，区域集群策动方案的竞争也具有一定的战略意义。集群策动具有风险性，集群策动的失败也有可能阻碍区域产业经济的发展。在竞争中获选的往往是竞争力水平较高的地区，其抗风险能力强，能够承受集群策动失败带来的负面影响。
第四、在集群策动作用期，上海市政府主导与各区自主发展要协调统一。国内许多学者一直以来强调政府要以“自下而上”的方式制定实施政策。笔者认为这有悖于政府管理的职能。将政府主导与区域自主发展相协调统一，是集群策动实施的首要问题。德国BioRegio计划与InnoRegio计划为我们提供了一种新的思维。策动作用期的前期，政府主导性强，上海市政府应按照策动原则，资助竞争得胜的各区集群策动项目；后期，各区政府自主性强，上海市政府仅仅资助的方式，辅助各区政府实施策动项。
第五、集群策动资金应多样化，应提升策动资金中的私有成分，不应过多依赖上海市政府资助。德国BioRegio计划、InnoRegio计划和GA-networking计划中所资助的资金30%以上来自私有部门或个人。目前，上海市政府资助的项目，其资金大部分来自于政府。政府资金的大量投入长期下去势必影响集群内集群中风险投资主体的投资主动性，导致企业更多依赖政府资金补贴，丧失竞争积极性，最终“拖垮”政府的财政。集群策动的资金要寻求一条可持续发展的道路，不能仅靠政府补贴，要开拓未挖掘的社会闲散资金。
第六、坚持走“产官学”一体化的道路，促进创新网络的形成。对“产官学”模式的研究和实践已经具有很长的历史了。从三重螺旋模型的提出到“产官学”的实践，无论是欧洲还是亚洲发达国家，绝大部分的集群策动实施过程是策动主体通过构建“产官学”一体化模式，形成创新网络，从而提升集群的创新能力。“产官学”一体化是上海市实现自主创新的必经之路。
第七、集群策动要充分调动行业协会的作用。作为政府、企业之间的“润滑剂”，行业协会在集群策动中发挥了巨大的促进作用。“后危机时代”下，为了促进上海中小企业自主创新，各级政府要调用行业协会的各种职能，促进企业之间的良性竞争与合作。然而，目前上海市各级行业协会的积极性并没有被调动起来，究其根本是早期产业发展更着重于产品制造，而非企业之间的合作与研发，这使得行业协会的沟通、协调和监督职能无法发挥。上海市政府在进行集群策动时，应重点调动上各级各个行业协会的积极性，在领头企业的号召和政府资助下，行业协会可以采取以下措施：组织论坛、研讨会、技术洽谈会等会议；参加产品展销会等活动；建设公共信息平台等方式，促进成员企业之间的信息共享以及与其他区域的相关产业集群的信息交流。
（作者之一陈强系同济大学国际文化交流学院院长）
【东方早报】http://epaper.dfdaily.com/dfzb/html/2012-05/22/content_623532.htm
